La legislación estatal reguladora de los horarios comerciales la encontramos en la Ley 1/2004 de Horarios Comerciales (en adelante, LHC). Dicha regulación, también en cuanto concierne al régimen legal de las ZGAT, ha merecido la calificación de legislación básica por haberlo reconocido el TC, así como varias sentencias del TS. Se trata de la STC 88/2010 que resolvía un recurso de inconstitucionalidad contra la legislación de Cantabria y es también el caso de la STS núm. 2981/2018, relativa a la revocación de la ZGAT de Cáceres (FJ4º) o la núm. 3051/2018, relativa a la impugnación de la revocación de la ZGAT de Mérida (FJ 4º).
La LHC ha sufrido varias modificaciones en estos 20 años de vigencia. La más importante fue la introducida en 2012 (Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad), en la que se detallaban por primera vez, para todo el territorio nacional, las circunstancias que justifican la declaración de una ZGAT. Asimismo, en esta modificación se establecía la obligación de declarar una ZGAT en los municipios con una determinada población censada y un número mínimo de pernoctaciones.
El legislador nacional está profundamente convencido sobre las virtudes económicas de este régimen especial de horarios, en la medida en la que permite aprovechar las sinergias entre el turismo y el comercio, para multiplicar la actividad económica. Por ello, todas las modificaciones introducidas en el régimen jurídico de las ZGAT han perseguido facilitar su declaración. Siguiendo las palabras utilizadas por el mismo legislador:
“Estas modificaciones en la regulación de las zonas de gran afluencia turística, definidas por primera vez en 2012, tienen por objeto aprovechar las sinergias procedentes de la relación entre el turismo y el comercio, al ser el turismo un factor de empuje de la actividad comercial que aumenta la capacidad de generación de empleo y de actividad económica. En otras palabras, una oferta comercial amplia, variada y disponible en los momentos de afluencia turística multiplica, sin duda, el impacto económico del turismo y contribuye a la generación de crecimiento y empleo.” (Preámbulo del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia).
Sin embargo, la opinión del legislador estatal no siempre ha sido compartida por los gobiernos autonómicos y locales. No faltan ejemplos en los que los parlamentos autonómicos han adoptado medidas legislativas para limitar el alcance las circunstancias que obligan a la declaración de una ZGAT; o han regulado importantes especialidades procedimentales que dificultan la declaración de estas zonas. Asimismo, son múltiples los ejemplos de ayuntamientos y gobiernos autonómicos que han aprobado a regañadientes declaraciones de ZGAT, para dar cumplimiento formal a las obligaciones impuestas por la legislación estatal (por ejemplo: declaraciones de ZGAT con perímetros muy limitados, donde sólo está implantado el pequeño comercio, el cual ya disfruta de libertad horaria por mandato legal).
Estas actuaciones de sentido contrario han ensombrecido los resultados alcanzados por las medidas liberalizadoras de los horarios comerciales adoptadas por el Estado.
Por otro lado, la actuación no alineada entre el legislador estatal, que ejerce unas competencias básicas, y las comunidades autónomas y entidades locales, que desarrollan esta legislación y deben aplicarla, ha propiciado que se hayan multiplicado las controversias dando lugar a numerosos recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por ello, son ya muchas las ocasiones en las que el Tribunal Supremo (TS) se ha pronunciado sobre la interpretación del régimen jurídico de las ZGAT (incorporada en el art. 5 apartados 4 y 5 LHC).
Así, podemos citar los recursos planteados ante declaraciones de ZGAT que no se extienden a todo el término municipal, ni permiten la apertura durante todo el año, situación cada vez más frecuente, permitida por la LHC, pero sólo cuando estos límites estén justificados en intereses comerciales, turísticos y del consumidor.
Entre ellas, por su trascendencia en favor de las ZGAT, destaca la sentencia del TS que revoca las limitaciones territoriales y temporales introducidas en la ZGAT de Cádiz (sentencia del TS núm. 406/2019). Considera que la configuración concreta de la ZGAT aprobada restringe la efectividad de la declaración sin justificación suficiente. En el ámbito territorial, porque sólo comprende una parte del casco antiguo, y lo hace dejando muchos establecimientos de grandes cadenas de distribución y comercios de más de 300 m2 fuera de la ZGAT, sin fundamentar dicha limitación en intereses comerciales, turísticos o en beneficio del consumidor. En cuanto a la limitación territorial, solo alcanza cuatro semanas, dejando semanas y meses fuera que presentan un número parecido de afluencia de cruceros en el puerto de Cádiz que las cuatro semanas en las que está vigente la ZGAT.
En sentido contrario, encontramos la sentencia del TS, que abordó la declaración de la ZGAT de Burgos (Sentencia del TS núm. 712/2019, cuya legalidad fue ratificada por el TS al considerar que la limitación territorial que incorporaba estaba justificada, pues el perímetro favorecido por la ZGAT, albergaba los bienes catalogados como Patrimonio de la Humanidad; y que la limitación temporal también era razonable, ya que coincidía con los festivos en los que la ciudad experimenta mayor número de visitantes.
En otro orden de cuestiones, conviene abordar la regulación del procedimiento de declaración de una ZGAT que, según prevé la legislación estatal, corresponde iniciar al Ayuntamiento del municipio en el que se pretenda declarar. Sin embargo, esto no significa que quienes ejerzan actividades comerciales en un municipio no puedan impulsar un procedimiento de declaración de ZGAT.
Así lo ha reconocido la importante sentencia TS, relativa a la ZGAT del municipio de Alicante (sentencia del TS núm. 1678/2019). En aquel caso, ante una solicitud de ampliación de la ZGAT presentada por varios centros comerciales que habían quedado fuera del perímetro de la ZGAT declarada, el Ayuntamiento de Alicante responde con el silencio y los centros comerciales acuden a la jurisdicción contenciosa para cuestionar el silencio negativo. El TSJ de la Comunidad Valenciana inadmitió el recurso interpuesto contra la negativa municipal a tramitar una ampliación de la ZGAT vigente, al considerar que se trataba de un acto administrativo no susceptible de recurso.
No obstante, el TS casa la sentencia dictada y hace una afirmación de gran transcendencia para todos los centros comerciales, en su Fundamento Jurídico Segundo: “(…/…) los Ayuntamientos se encuentran obligados a formular propuestas de declaración de ZGAT (…/…) frente a solicitudes instadas por terceros, cuando concurran las circunstancias enumeradas en el párrafo primero del apartado 4º del artículo 5 de la LHC”.
Este derecho reconocido por el TS a los titulares de las actividades comerciales, según el cual pueden obligar a los Ayuntamientos a tramitar la declaración de ZGAT, siempre que concurran las circunstancias enumeradas en el art. 5.4 LHC, debe animar a todos aquellos operadores comerciales convencidos de que sus establecimientos deberían formar parte de una ZGAT a exigir judicialmente su declaración, sin resignarse a sufrir las desventajas competitivas creadas en muchas ocasiones por la falta de declaración de ZGAT o por la configuración territorial limitada de las misma.
